(壹)部分保單具有明顯的臨時性特征，且金額有限。
比如財政部的不良貸款核銷和貸款自主核銷政策，只對發放給金融機構的中小企業和農業貸款有效(2008年6月5438+10月1至6月5438+2月31，2010)，而這壹時期新增貸款在近期形成不良貸款的可能性很小，導致短期內這壹政策的出臺。銀監收費政策為三年期固定收費政策，現行政策2010到期；金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策也由2008年10月的1執行到2000年2月的1。農村信用社稅收減免政策分為試點地區和進壹步擴大試點地區，分別執行至2008年底和2009年底。
(二)有些政策仍在試點或有局限性，受益有限。
例如，2009年，涉農貸款增量獎勵政策僅在黑龍江、山東、河南、湖南、新疆、雲南等6個省(區)試點，2010年，江蘇、安徽、內蒙古3個省(區)擴大納入政策試點範圍。再如，農村金融機構定向費用補貼只針對村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社三類農村金融機構，對於服務農村時間更長、歷史遺留問題更多的農村信用社和農村合作銀行明顯不公平。
(三)部分政策缺乏細則和整合，影響了具體實施效果。
壹是對相關概念的內涵和外延缺乏科學界定，容易導致執行中的混亂。例如，關於農業貸款，在農業貸款損失準備金稅前扣除政策中，是指《農業貸款專項統計制度》(銀發〔2007〕246號)中統計的農戶、鄉鎮企業和各類組織的貸款；但在貸款增量獎勵政策中，涉農貸款是指縣域金融機構發放的用於支持農業生產、農村建設和農民生產生活的貸款。具體統計口徑以農業貸款專項統計制度的規定為準。根據銀發[2007]246號文件，農業貸款不僅包括農村貸款(農戶、農村企業和各類組織的貸款)，還包括城鎮企業和各類組織的農業貸款。第二，現行的農村金融扶持政策有壹些兌現和壹些壹般性的獎勵條件；部分程序規定不明確，仍缺乏細則和整合，特別是缺乏來自基層貸款主體的民主監督和匯總申報、考核確認的制度建設；有的審批程序復雜，各級各部門認識不壹致，重復較多，實施成本較高。以上都將影響農村金融服務激勵政策的引導和有效實施。
(四)壹些政策設置的門檻過高，影響了農村金融機構的積極性。
如縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向補貼等，都強調政府支持、商業運作、風險可控、管理得當的基本原則，並設置了壹系列條件。如涉農貸款增量獎勵政策，只對縣域金融機構涉農貸款平均余額同比增長15%以上的部分，按照2%的比例進行獎勵。對上年末不良貸款率同比上升的縣域金融機構不予獎勵。“農村金融機構定向費用補助僅為“貸款公司和農村信用社上年平均貸款余額的2%，上年平均貸款余額同比增長，去年末存貸比高於50%並達到銀監會監管指標”。這兩項政策設計了與貸款增長和不良貸款率掛鉤的兩個門檻。顯然，由於農村金融成本高、效率低，對金融機構支持“三農”發展、提高農村金融服務質量和水平的吸引力不大，也不符合制度設計的初衷。
(四)對農村合作金融機構的政策支持需要進壹步加強。
首先，金融支持需要加強。壹方面，由於農村信用社信貸資產質量和統計數據長期不真實，按照全國農村信用社2002年底的報告計算的資不抵債金額並不是真實的損失金額；另壹方面，依靠地方和信用社自身，短期內顯然無法彌補改革試點地區農信社壹半的虧損。二是金融支持方式有待改進。與支持國有商業銀行改革，國家以賬面價格收購剝離銀行不良資產，以外匯儲備向銀行註資不同，國家在金融支持農村信用社改革方面采取了“買錢機制”，努力推動改革措施的真正落實。但是，由於財政支持條件有限和轉型期的倉促，“花錢買機制”只能在短期內達到預期的理論效果。
二，國外農村金融支持政策的實踐與經驗
為了促進農村金融的發展，許多國家在農村金融支持體系建設方面進行了長期的探索和實踐，積累了許多有益的經驗。研究國外農村金融支持政策的堅實路線和經驗，對我國農村金融政策的建設和完善具有重要意義。
(壹)運用行政和法律手段強制和引導農村金融服務
首先，政府支持建立農村金融機構。美國、法國、日本都成立了致力於三農發展的金融機構，並通過立法明確了農村金融體系的主體和市場地位。印度頒布了《銀行國有化法案》，明確規定商業銀行必須在農村地區設立壹定數量的分支機構。印度儲備銀行要求商業銀行在城市開設分行，同時必須在偏遠地區開設2-3家分行，否則不予批準。二是強制或引導金融機構承擔提供“三農”金融服務的責任。例如，印度中央銀行要求包括外資銀行在內的所有銀行將65，438+08%的貸款投向優先領域，即主要與農業相關的領域。《美國社區再投資法案》規定，所有金融機構應將15%的貸款投放到社區，政府將對符合法律要求的金融機構進行獎勵。
(二)運用財稅優惠政策鼓勵和引導農村金融的可持續發展。
為了提高農村金融服務“三農”的積極性，各國普遍在財政、稅收、監管等方面采取適當的優惠政策。首先是財政補貼。20世紀50年代，日本制定了農業改良基金補貼計劃，規定從事低息農業貸款的商業銀行可以獲得政府的利息補貼，特別壞賬造成的損失也可以由政府補償。在美國，財政補貼作為擔保撬動農業貸款。農民可以用尚未收獲的農產品作為抵押，從農業信貸公司獲得為期9個月的“無追索權貸款”。當市場價格不利時，農民用農產品現金歸還貸款，貸款公司從政府獲得損失補貼。第二是稅收減免。這是各國普遍采用的優惠政策。泰國、荷蘭等國家對主要農業金融機構給予長期免稅政策。美國稅法規定，農業貸款占貸款總額25%以上的商業銀行可以享受稅收優惠。第三，政府直接或間接撥款，擴大農村金融機構的資金供給。比如日本政府通過提供低息貸款、認購低息貸款等方式為農業金融機構提供資金支持。美國聯邦土地銀行可以向金融市場發行債券和票據來籌集資金。
優先支持作為農業金融體系基礎的合作金融。
美國、德國、日本、法國等許多發達國家的實踐證明，合作經濟是組織個體農民、個體工商戶和中小企業發展經濟、參與市場競爭的有效組織形式。合作金融的參與者多為社會低收入貧困階層，在市場競爭中處於弱勢。美國、日本、德國等壹些經濟發達國家明確信用社是非盈利的公益法人，免稅。比如1937年，美國國會決定免除信用合作社的聯邦所得稅，並在《聯邦信用合作社法》中做出明確規定。同時，美國信用合作社的資金來源主要是其成員的儲蓄股份。作為長期負債，所有者權益由準備金、公積金和未分配盈余三部分組成，不包括儲蓄份額。因此，社員存入信用社的資金名義上仍稱為“股份”，其收入也是“股息”而非利息，因而免征個人利息所得稅。這兩個免稅的特點使得信用社迅速成為最受歡迎的金融機構。在政府的支持下，日本建立了植根於農村的非營利性合作金融組織的全國性網絡，在農村發揮著信貸主渠道的作用。
(四)通過改善農村金融市場環境，促進農村金融的規範發展，規避風險。
在通過各種政策強制、鼓勵和引導增加農村金融信貸的同時，世界各國政府也十分重視農業保險、擔保和農村公共信息服務體系的建立和完善，以促進農村金融的規範發展，規避風險。壹是支持農業保險發展。美國於1938年頒布了《聯邦農作物保險法》，並進行了多次修改，對所有農作物進行保險。日本早在1929就頒布了家畜保險法。經過多次修改和補充，目前，農業災害補償法已經形成。1960年7月，法國政府通過法律實施農業保險，1964年6月，建立農業損害保護制度，擴大了保險範圍，由國家農業災害委員會負責賠償受災農民的損失。1982自然災害保險依法強制執行。法國農業保險體系基本由私人保險公司組成，政府提供必要的政策支持。二是完善農村信用擔保體系。法國擔保法國農業信貸銀行通過當地農業局向農業合作社提供的農副產品收購貸款；日本政府農林漁業信貸基金協會與農林中央金庫共同設立農林漁業信貸基金(日本政府占83%)，為農林中央金庫系統提供融資擔保，支持其發放農業貸款。三是改善公共信息服務。德國建立了面向農村的公共信息服務體系、信用體系和土地抵押登記制度，為農村金融提供全方位的信息服務。
三、借鑒國外經驗完善我國農村金融支持政策的建議
國際經驗表明，給予農村金融政策支持是促進農村金融改革和發展不可或缺的措施。因此，應充分借鑒國外經驗，建立和完善符合我國實際的農村金融支持政策，促進金融資源向“三農”有效配置。
(壹)遵循“普惠制”原則，進壹步提高財稅優惠政策的覆蓋面和力度。
應遵循“普惠制”原則，“加快財稅政策與農村金融政策的有效銜接”，在政策支持方向、力度、政策組合方式、時機等方面形成合力。第壹，適當的稅收優惠。遵循“普惠制”原則，對符合壹定支農條件的金融機構給予相應的所得稅和營業稅優惠。二是擴大農村金融機構定向補貼範圍。對所有在農村設立網點的金融機構給予壹定的費用補貼，以補償農村金融機構的運營成本。特別是要加大對中西部地區、老少邊窮地區農村金融機構網點和農民確實需要但無法實現規模效益的農村金融機構的財政補償力度。三是進壹步加大縣級機構發放農貸的激勵力度。盡快在全國範圍內推廣財政部在黑龍江等9省(市)開展的縣域金融機構涉農貸款獎勵試點經驗，不斷提高獎勵標準。建議首先從理論層面科學界定農業貸款的內涵、外延和特征，解決不同扶持政策對農業貸款的不同解讀；其次，分析支農貸款增量獎勵政策實施中的操作障礙及其根源，進而規範各類金融機構支農貸款增量獎勵申報確認制度；第三，獎勵標準應該提高。縣事業單位涉農貸款余額比上年增加的，15%以內部分獎勵1%，15%以上部分獎勵2%。四是按照“進壹步完善縣域內銀行業金融機構新增吸收存款主要用於地方貸款發放的政策”要求，財政和公用資金存款優先投向支農力度大的金融機構。建議市縣兩級財政部門按照“同比存貸”的原則，即按照金融機構支農貸款的比例，分配相應的財政存款份額，以調動金融機構支農的積極性。五是建立農貸項目配套機制。財政安排專項資金專項用於支農貸款貼息和配套資金，降低單純政策性貸款和商業貸款支持的支農貸款項目風險，提高金融機構支農積極性。六是實行農業貸款貼息和儲蓄存款免征利息稅制度，使利率由金融手段向綜合金融手段轉變，促進農村經濟發展和農民增收。
(二)遵循“尊重歷史，正視現實”的原則，在完善農村金融組織體系的同時，突出對農村合作金融機構的政策支持。
在對農村金融機構實行普惠制優惠的同時，國家應針對農村合作金融機構制定壹些單獨的扶持政策。第壹，只要是農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行按照服務三農的原則組建和改制，都納入合作社體系，享受統壹的政策優惠和行業監管。因為目前很多農村金融支持政策，包括稅收優惠、金融支持、存款準備金、銀行監管費等，都僅限於農村信用社和由農村信用社改制的農村合作銀行，而同樣由農村信用社改制的農村商業銀行是享受不到的。目前，國家對農村信用社改革的大方向是按照市場原則堅持股份制方向，“力爭用5到10年的時間，把農村信用社辦成產權清晰、管理有特色的現代金融企業。”但農村商業銀行不能享受與農村信用社、農村合作銀行同等的優惠政策，影響了農村信用社、農村合作銀行轉制為農村商業銀行的積極性。事實上，即使改制為農村商業銀行，根據國家政策要求和自身實際，仍主要承擔服務三農的職能，理應獲得與合作金融機構同等的優惠待遇。二是逐步消除制約農村合作金融機構的各種政策障礙。例如，近年來，新型農村社會養老保險試點工作紮實有序推進，但農村信用社由於政策障礙，沒有機會代理新型農村養老保險的資金賬戶，從而影響了新型農村養老保險業務在農村發揮更大的社會效益。第三，繼續延長稅收優惠政策。2009年底，農村信用社享受的所得稅優惠政策到期，壹定程度上影響了業務的正常改善。要結合農村信用社歷史包袱重、支農力度有限等特點，繼續對農村信用社實施稅收優惠政策。第四，支持農村信用社消化歷史包袱，下決心解決農村信用社因體制和歷史因素形成的大量不良資產問題，補償他們為農村經濟發展付出的代價。
(三)根據農村金融機構的特殊情況，實施不同的貨幣和監管政策。
總體而言，對農村金融機構應主要采取支持性和鼓勵性的貨幣政策和監管政策。壹是實行不同的存款準備金政策。對涉農貸款占比高的縣域金融機構，繼續適度降低存款準備金率，鼓勵其增加涉農貸款額度。二是在貸款規模和再融資方面給予壹定的優惠。在信貸總量調控過程中，涉農貸款規模會有壹定程度的傾斜，特別是對農戶貸款。完善支農再貸款政策，切實發揮支農再貸款引導農業信貸增加的作用。三是實行不同的信貸監管政策。針對三農客戶貸款“短、小、頻、急”的特點，允許農村金融機構在信貸管理、產品創新、流程改進、風險控制等方面進行探索和創新。人民銀行和銀監會將盡快在中部六省和東北三省全面鋪開農村金融產品和服務創新試點經驗，並在新產品審批和推廣方面給予支持。四是實施風險問責、壞賬核銷等不同的監管政策。單獨考核涉農貸款中的不良貸款。簡化核銷手續，適當擴大農村金融機構呆賬核銷優惠政策的貸款時間範圍，賦予農村金融機構更大的呆賬核銷權限。五是從網點、服務、貸款等方面進壹步建立和完善金融機構支農服務覆蓋面的監督、考核和評價體系。縣域內金融機構吸收的新增存款主要用於地方考核機制，確保持續穩定增加對“三農”的信貸投放。建立適應“三農”業務特點的考核和監管指標，國家有關部門在評價國有控股商業銀行績效時，應區分涉農業務和城市業務的考核指標，充分考慮涉農業務收益低的特點，避免挫傷金融機構支持“三農”發展的積極性。
(四)鑒於農業的天然弱勢，建立多層次的風險分擔機制。
必須通過加快發展農業保險和擔保，建立巨災風險分散機制來解決。壹是加快農業保險建設。完善農業政策性保險和商業保險的制度安排，在財政支持下全面發展政策性農業保險，積極擴大農業保險保費補貼品種和區域覆蓋面；對開展農業保險的商業保險公司給予相應保費補貼，減免農業保險營業稅。完善農業再保險體系，建立財政支持的巨災風險分散機制。探索農村信貸與農業保險合作機制，完善農業貸款風險轉移和分配機制。二是完善“三農”擔保機制，有效解決“三農”客戶融資擔保“瓶頸”問題。探索建立政府支持、企業和銀行共同參與的政策性、商業性、行業性、互助性等多元化農村信用擔保體系，合理分散和轉移農村金融業務風險。探索建立符合“三農”特點的擔保機制，擴大農村抵押擔保範圍，包括發展林權、大型農機具、土地經營權等抵押和推進動產擔保。
(五)針對農村金融擔保機制不完善，加強農村金融市場環境建設。
我國農村金融生態環境有待改善，農村金融擔保機制不健全。要進壹步加強農村金融法制建設，為其提供支持和保障。第壹，加強農村金融立法和執法。美國、日本、印度等國家都有比較完善的農業金融法律體系。我國目前只有商業銀行法，其他農村金融機構如農村合作金融機構還沒有法律。應考慮制定專門的農村金融促進法和監督法，以法律形式固定農村金融的性質、金融機構的支農責任以及各種農村金融支持和促進政策。加強金融法規執法，改善農村金融法制環境，嚴厲打擊逃廢債務行為，維護農村金融秩序，保護農村金融機構利益。二是加快農村金融基礎設施建設。穩步推進建立農民電子信用檔案和農民信用評價，抓緊建立覆蓋全國農村的企業和個人征信系統，完善失信懲戒制度，提高違約成本。三是促進農村產權市場發展。加快各類農村可流轉資產的權益確權頒證，完善市場化流轉的制度安排，培育交易平臺和機構，建立具有農村特色的產權和產權價格形成機制，有效推動農村資產和權益合法有序轉化為可交易的金融資產。