第壹節:城市經營主體的基本概念和地位
壹、城市管理主體的基本概念
所謂城市管理主體，是指“在城市管理的特定過程中，參與對城市客體進行投資、管理或經營的政府、企業、組織、個人或其他機構”。
二、城市管理主體概念的基本特征
1.參與這壹進程
無論企業、團體、個人還是其他機構，只要參與到城市管理的過程中，都是城市管理的主體。
2.主體多元化
商事主體的身份是多重的，可以是法人也可以是自然人，可以是政府機關也可以是企業集團，可以是投資者也可以是經營者或管理者。
3.地位的差異
城市商業實體中的核心商業實體和下屬商業實體在商業職能中的地位不同。比如，核心經營主體在土地規劃、土地建設審批中的權力地位，下屬經營主體並不擁有；核心經營主體在城市經營過程中的主導和主導地位，是下屬經營主體所不具備的。
第三，城市管理主體在城市管理中的關系和地位
城市經營不僅是壹種經濟行為，也是壹種具體的社會行為。行為與其他行為在社會屬性上沒有本質區別，因為它們都是由行為的主體、客體和過程構成，行為主體按照壹定的規律和既定的程序對行為的特定客體進行操縱和操作，進而達到相應的目的。在這個行為體系中，行為主體是主導的、主動的，行為客體是行動的、被動的，行為過程是程序、是規律。
第二節城市經營主體的類型
在前面對城市經營基本概念的分析中已經指出，除國家法律法規有明確規定外，允許城市經營主體投資建設和經營城市基礎設施或者其他城市經營對象。(徐芒耕、王，深化城市管理的對策與建議)因此，必須大力推動城市管理主體由集權型向多元化發展，改變政府包辦壹切的局面，加快城市現代化建設。從城市經營主體的社會地位和資本屬性出發，目前城市經營主體主要有以下幾種類型:
壹、國有資本經營實體
1.國有資本經營主體的職能構成
經營城市，要培育經營主體，代表政府設立經濟實體作為投資者，運用市場經濟對城市建設進行融資和投資，設立城市建設投資開發公司作為城市資本運營的投資主體，負責城市建設國有資本運營，行使國有資本投資主體的職能。城投公司是依照《公司法》設立的國有獨資公司。其主要職能是受政府委托對城市國有資產進行管理、投資和融資，為城市建設服務。(中國房地產網《論經營城市》)此外，政府在充分發揮其經營主體作用的過程中，必須通過制度創新統壹其角色的雙重性，從而實現市場行為與非市場行為的有機結合。主要是:壹是通過成立城市建設投資公司等企業實現經營行為；二是通過職能轉變，使其更好地履行規劃、公共管理和服務職能；第三，鑒於目前市場機制尚不完善，政府行為的重點應放在提高城市資源配置的市場化程度上。(鄒·《城市建設應突出功能定位》)
2.組建國有資本為主的經營實體
經營壹個城市，首先要成立壹個核心的城市經營主體，因為沒有核心經營主體的指導，城市經營就像吃天壹樣不可能。因此，市政府應立即成立專門的企業法人——城市資產經營公司，主要經營城市，集中具有經營價值的國有資產。市政府授權城市資產經營公司統壹運營，將城市資產經營收益集中用於城市基礎設施，實現城市建設和管理的互動拓展。(周·，九江城市管理應實現五個轉變)。例如，像Xi安高新技術產業開發區管委會及其高新集團，既能兼顧政府行為和企業行為的有利因素，又能避免政府行為和企業行為的不利因素。運營管理機構壹般由來自城管機構作風正派的業務骨幹、來自國企具有企業管理經驗的管理人才、來自高校和科研機構的經營城市相關專業技術人才組成。政府強化協調和服務職能。只有這樣的團隊才能把城市管理好。
3.國有資本城市主體的優勢和特點。
A.實現政企分開:如果城投公司從建設局分離出來，可以引入市場機制，實行徹底招標，產生1 >:1的效果。(中國房地產網《論經營城市》)
B.突破資金瓶頸。
C.引入市場機制。
D.代替政府履行規劃、協調、管理和監督職能。
E.產權和收益歸國家所有。
參與土地、基礎設施和其他城市資源要素的運營和開發。
G.國有資本型經營主體的領導是雙重的，既是管理者，又是執行者。
4.國有資本經營主體的類型
A.國有獨資企業:如城市建設投資開發公司、鐘芳集團、深圳經濟特區發展集團、Xi高科集團等。
B.國有控股企業:如中關村建設集團、深圳田健集團、Xi西安西房集團。
C.國有合資企業實體:如深圳的南油集團。
二是非國有資本為主的經營實體
1，鄉鎮企業房地產開發公司等集體所有制經營實體。
2.私有制企業實體，如榮智健的房地產公司和劉永好。
三、外資城市的經營主體
主要指華鑫國際集團等來自國外的房地產公司。
此外，根據城市經營主體社會地位和功能的不同，還可以分為核心城市經營主體和從屬城市經營主體，這將在下壹節中介紹。
第三節核心城市商務主體的基本概念和現狀
壹、核心企業實體的基本概念
核心經營主體是指在我國經濟轉型期和城市化初期的特殊歷史背景下，受城市政府或政府主管部門授權的有關部門委托，為城市制定具體發展戰略和政策，與其他下屬城市經營主體共同經營和開發城市自然資源和人力資源的企業法人或其他組織。
二、核心業務實體的特征
1.二元性
壹套兩塊牌子，既有政府機關，也有企業組織；其領導人既是官員又是企業家；它是裁判、守門員和球員的結合。
2.優勢
在城市管理過程中，它處於積極的引導地位。
3.國家所有制
雖然從表面上看，他們的經營行為是企業行為，但他們往往以國家的土地或其他城市資源作為抵押，獲得銀行貸款作為開發經營的啟動資金。投資主體本質上是政府，所以收益必然歸國家所有。
第三，核心業務實體的類型
有兩種類型的核心商業實體:政府和授權的核心城市商業實體。
1，城市政府在城市建設和管理中起主導作用，它既是城市管理的主體，又是城市管理核心體的核心。他們在城市管理過程中發揮了組織、指導、引導、規範、監督和示範作用，是城市管理的排頭兵。它們的主導作用主要體現在政府對城市規劃、建設和管理負全責。
2.授權城管的核心主體是指政府授權的各類開發區管委會及其下屬建設集團或城建部門下屬的房屋建設開發公司、房地產綜合開發公司。例如，Xi高新技術開發區的高科集團和深圳的南油集團。授權的核心經營主體是集政府職能、國有產權、土地經營為壹體的立體城市經營主體(GCM)(《政治視角下的房地產規劃》，《Xi晚報》2003年5月21)。
第四，核心城市管理的主體——政府在城市管理中的職能
城市政府是城市管理的領導者和組織者。如何定位和發揮它們在城市管理中的作用，關系到城市管理能否科學有效地進行。
市政府是城市的首腦，是城市管理的領導者，肩負著管理和建設城市、促進城市發展的行政職能。因此，只有合理界定和明確城市政府在城市管理中的職能，才能積極高效地履行職責，有效引導、規範和促進城市管理戰略的實施。
我們認為，城市政府在城市管理中的主要職能應定位在以下幾個方面:
1.創造環境
城市環境是城市管理的重要支撐，其綜合質量決定著城市管理的深度、廣度和成效。因此，城市政府的首要任務是創造良好的發展環境，提高城市的整體價值。
制定計劃
城市經營作為城市發展的重要戰略，是壹項龐大的系統工程。除了對其有壹個大致的了解之外，還要有壹個科學合理的實施方案，才能有條不紊的實施。所以，要做好城市管理，規劃是前提，政府部門要組織專門力量來做這項工作。
3.組織實施
政府在城市管理中最重要的職能是領導。組織城市經營活動，運用各種政策措施引導和啟動城市經營戰略，努力吸引國內外投資者參與城市建設和發展。
4.規範監管
城市經營是壹種市場化的運作方式，是城市政府為改善城市功能和形象而采取的市場化配置城市資源的方式，涉及利益的再分配，會因逐利而導致不公平現象。如何創造公平、公開、公正的城市管理環境，規範和監管市場秩序，已成為城市政府的重要職能。
打造品牌
城市的品牌是壹個城市物質文明和精神文明的綜合體現，是城市特色和優勢的集中體現。成功的品牌建設對提升城市的競爭力和吸引力具有重要意義。因此，政府在城市經營中的另壹項重要任務就是如何包裝、宣傳和銷售，打造城市品牌，樹立城市形象。
五、核心城市管理的主體——政府在城市管理中應註意的事項。
1.建立先進的經營理念
在城市管理工作中，城市政府必須首先解決觀念意識問題。只有在先進理念的指導下，才能正確理解和科學把握城市經營的豐富內涵，正確組織和實施城市經營戰略。
1)主觀觀念作為城市的管理者和發展主導者，城市政府在城市管理中必須處於規劃、領導、指揮和協調的主導地位。雖然從運行機制上看，城市管理強調運用市場經濟手段，但從城市管理和組織的角度看，政府的主導作用是毋庸置疑的。因此，城市政府要有主體意識，積極運用法律規範、經濟手段和政策杠桿，高效有序地組織開展城市管理。
2)管理理念在市場經濟條件下，政府的管理方式和行政模式必須從根本上改變，以適應市場規則的要求。特別是在城市管理層面，政府要註意將成功企業的經營理念和管理模式嫁接轉化到行政管理中，以降低行政成本，減少行政失誤，提高行政工作的效率和效果，有效地進行城市管理。
3)系統觀從城市管理的角度來看，壹個城市的壹切資源(有形的和無形的)都是管理的內容，物質文明和精神文明建設是重要的組成部分。城市政府、企事業單位、社會組織和全體市民都是參與者，所以這是壹個龐大的系統工程。因此，城市政府在組織實施城市經營的過程中，必須樹立全局觀念和系統觀念，統籌考慮，全面規劃，以保證城市經營戰略的有效實施和系統效果。
4)特色理念城市經營是市場經濟條件下許多城市都在探索的壹種城市發展方式。城市經營的概念和內涵基本相同，但每個地區和城市的自然、社會、歷史條件不同。因此，在經營城市戰略的實施中，要找準自己的特色和優勢，根據經濟社會發展現狀選擇切入點，以適合本地區實際情況的方式運作，不要不顧當地實際情況盲目照搬。
2.建設商業導向型政府
政府作為城市管理的主體，不僅要在理念上適應市場經濟的要求，而且要在機構設置、行政職能的行使、行政產品和服務的提供等方面引入經營理念。不僅要講效率，還要講效益。從這個意義上說，現代政府不僅應該是管理型的，而且應該是運作型的。只有把建設運營型政府作為城市經營戰略的重要組成部分，才能實現政府行為與城市經營戰略實施的協調。建設商務型政府應該包括以下幾個方面:
1)機構設置要經濟合理。目前，中國正在進行行政體制改革，以適應市場經濟的要求。從經營城市的角度來看，也有需要行政體制改革的問題。政府職能部門的設置是否科學合理，直接決定了管理城市的效果。首先，政府要有壹個綜合部門來統籌城市管理，防止出現政策多、職能交叉、協調性差、權力無法集中等問題。其次，要合並政府職能，把類似的職能集中在壹個部門，既有利於集中調度，又因為行政部門的減少，減少了行政開支和行政成本。再者，就是把政府的壹些非行政職能市場化、社會化，把應該由市場調節的職能還給市場，把應該由中介機構進行的工作交給中介機構，讓政府因為職能的專業化、特殊化而高效發揮職能。
2)行政環節要快捷順暢，可以從兩個方面理解:壹方面是政府決策的有效執行，保證決策的有效性；另壹方面是簡化手續的問題，如何快速高效的提供服務。解決這兩個問題的關鍵是減少中間環節，簡化行政審批。行政審批制度改革是行政體制改革的核心。只有減少政府的行政審批事項，才能精簡政府機構，實現政府職能的轉變。從城市管理的角度來說，既然是管理，就要追求效率和效益，而政府效率和效益的壹個重要方面就是程序的簡化，辦事的快捷，時間的縮短。因為公務人員的服務水平是有限的，最根本的還是簡化審批流程，減少政府的限制性行為。
3)產品和服務要優質高效。市場經濟條件下政府的主要職能包括兩個方面:壹是提供公共產品，二是提供公共服務。不考慮制度因素，產品質量和服務水平主要是政府機構的效率和政府工作人員的專業素質和職業道德。加強機關效能建設的主要措施有:壹是提高機關工作人員的整體素質。在市場經濟條件下，城市政府應高度重視人力資源的科學開發和有效利用。政府部門應采取各種措施吸引優秀人才進入政府，不斷提高政府機構的人才管理水平。只有這樣，城市管理活動才能在高水平上進行。二是建立健全規章制度。依靠制度來激勵和約束行政行為，保證工作的良性發展，消除人為因素造成的不良影響，使行政工作走上規範化、制度化的軌道。
4)行政行為要有利於市政府的決策，行政行為的作出涉及利益問題。效益的好壞是政府政績的最終體現，也是從根本上推動壹個城市發展的因素。因此，城市政府要充分考慮行政效益，不僅要考慮經濟效益，還要考慮社會效益和環境效益；不僅要考慮短期效益，還要考慮長期效益。只有綜合平衡後的凈剩余價值最大，才能實現效益最大化。要保證行政行為的最佳效益，首先必須科學地確定組織目標。不要盲目攀比，要實用，要有壹定的創作空間；既要有數字目標，也要有質量目標，避免盲目追求數字導致的低水平增長。與此同時，我們應該采取有效措施，而不是照搬照抄，而是學習先進的經驗和做法，並與這壹地區的實際情況相結合，以產生良好的效果。
要做好上述工作，城市政府在決策前要進行大量的比較研究，還要引入外腦參與規劃，調動壹切社會力量，保證決策的最優化和措施的有效性，從而在城市管理和社會發展中發揮重要作用。(劉文建、馬永靖，《現代城市研究》)
六、核心業務實體的演變過程
核心城市的經營主體是伴隨著中國的改革開放和中國房地產業的逐步形成而誕生的。因此，當我們談論城市管理的核心主體時，我們必須回顧中國房地產業經歷的起起落落，總結中國房地產業如何在這個逐漸成熟的歷史時期實現了“建設者-開發商-核心城市管理主體”的三次飛躍。
1.與建築行業分離——建築商
1980，鄧小平在《論建築業和住宅》中談到“建築業是國民經濟的支柱產業”。當時的建築業實際上是指房地產業和建築業的總和。因為當時國內還沒有引入“房地產業”的概念，所以房地產業和住宅業統稱為“建築業”，房地產業和建築業在GNP中也是壹起計算的。
同年，全國住房建設和房地產管理會議提出，各地要成立房地產管理局，各種形式的房地產開發公司相繼成立。房地產行業開始復蘇，並迅速走向商業化和市場化運作。《國民經濟行業分類國家標準與規範》在1984中將房地產業列為獨立行業。
65438至0987黨的十三大報告指出，房地產市場是社會主義市場體系的重要組成部分。至此，房地產業已經從建築業中剝離出來，迅速進入大發展階段。相應的，在這個階段，各省市建設局，包括中國建築工程總局，也逐漸從壹個政府企業轉變為中建集團和建築工程總公司。商業主體也第壹次從官商變成了建築商。房地產行業剛剛有了壹些市場的味道，少數不能完全稱為開發商的企業在半計劃半市場的環境下拿地建房。購房者都是集體，而且當時處於短缺經濟狀態，房屋銷售是完全的賣方市場。這時候開發商雖然壹點想法都沒有，但是卻把樓盤引向商業化。第壹代開發商的主要行為是蓋房子，本質上是建築商。(吳文康《第四代開發商展現“新地產運動”魅力》)因此，現階段的行業還停留在第二產業——建築業。房地產行業作為建築行業的衍生品，目前還只是處於起步階段，遠沒有達到房地產行業的內涵要求。
2.房地產產業化的形成——開發商
上世紀90年代初，由於改革開放的需要，出現了壹批土地開發的熱點城市，同時也是新中國歷史上第壹次實行土地有償出讓。因為當時市場化程度不高，土地本身就蘊含著巨大的利潤。壹些企業在獲得政府批準轉讓土地後，開始轉讓土地。因此，土地投機成為開發商的主要行為，導致了90年代初的房地產泡沫，開發商已經用無畏的商業壯舉將房地產行業徹底推向了市場。(吳文康《第四代開發商展現“新地產運動”魅力》)
與此相適應，包括建設部下屬的中房集團，各省市建設廳、建委下屬的住房建設開發公司，地方各級建設部門下屬的住房建設開發公司，都屬於分類型科目。他們都屬於真正的“開發商”，因為他們不僅承擔定向房源、土地的開發建設，還參與壹些樓盤的運營，但本質上只是開發商，離真正的經營者還有壹段距離。這個時候房地產行業基本滿足了房地產行業的硬件要求。
3.市場時代的出現？催生“授權”的城市核心商業實體
90年代中期以後，伴隨著華南板塊的誕生，全國各地出現了大的房地產市場，特別是高新技術產業開發區的快速成長，對用地規劃、建築設計、配套基礎設施審批、大規模房地產開發、資金籌措等提出了更高的要求，這是壹般開發商所不能企及的。所以有立體化的城市經營主體，如南油集團、中關村建設集團、Xi安高科集團，他們擁有大量的土地儲備，相應的土地規劃、建築設計、配套規劃的政府審批權，同時可以依靠政府信用為大型房地產開發經營擔保貸款，集政府權力、國有產權、土地經營於壹體(政治視角下的房地產規劃，5月21 2003)這些集團的領導大多是開發區管委會主任或副主任，甚至是市長助理。 這種官商三位壹體，就是我們前面分類的“授權”核心商業主體。也正是在這些核心經營主體的引導下，其他城市經營主體的熱情參與，使得全國各地迅速誕生了許多大規模、高技術的產業開發區。
七、核心經營實體和“城市經營者”
在之前關於城市經營概念的討論中，我們曾經說過，壹個城市有很多資源要素，比如土地、基礎設施、文化、科技、能源等等。像城市的電信業，其運營主體是電信運營商，電力行業的主體是電力運營商。在這種情況下，有學者壹定會問:城市經營者是什麽概念？他的操作對象是什麽？是壹個城市的全部資源嗎？如果不是，應該叫土地運營商或者基礎設施運營商，文化運營商，技術運營商。所以問題就出在這裏，這就是目前很多學者提出的“城市運營商”的概念。
眾所周知，城市管理作為壹種行為體系，必須包含三個要素；第壹是行為的主體要件，第二是行為的客體要件，第三是行為的過程。因為“城市運營商”這個概念極不準確。
壹是沒有指出“城市經營者”的類型、地位和特點；
其次，沒有指出城市管理的具體對象；
三是沒有明確“城市經營者”與其他城市經營主體的職能分工和關系；
第四，“城市運營商”的階段性使命沒有體現。城市經營是城市發展初級階段和體制轉型特殊歷史階段的產物。城市發展到中、成熟階段後，城市經營的重點將轉向成熟市場經濟中的產業或城市文化、品牌，甚至城市管理或服務。城市經營者的階段性使命特征，在“城市經營者”的概念中無法體現，在成熟的市場經濟中也沒有必要稱之為城市管理。
第五，因為城市是壹個小社會，土地和基礎設施、文化、科技、能源只是城市資源要素的壹部分，不能代表壹個城市資源要素的壹切。所以不能因為我們只經營城市資源要素中的房地產，就稱之為“城市運營商”。因為，很容易讓人有壹種以偏概全、嘩眾取寵的感覺。
綜上所述，我們認為城市運營商這個概念極不科學，難以自圓其說。
第四節下屬城市商事主體的基本概念和地位
壹，隸屬城市經營實體的基本概念
所謂下屬城市管理主體，是指在我國體制轉型和城市發展初期的特定時期，以及國家法律、法規或政策調整的情況下，以城市管理主體為核心，參與土地、基礎設施、科技、文化、能源等城市資源要素開發和管理的法人、自然人或其他機構。
二、下屬城市商業實體的特點
1.附屬地
下屬城市運營商在國家法律法規或政策的調整和核心城市運營商的指導下，進行城市資源要素的管理和開發，是被動的、被引導的，地位是從屬的。他們是純粹的企業法人或自然人，不具備政府職能，也不擁有大面積的土地或基礎設施等城市資源要素。
2.私有化
因為其投資主體是企業法人或自然人，收益必然屬於企業或個人。
3.復數
下屬城市的經營主體構成相對復雜，有外商獨資企業、私營企業、中外合資企業、集體所有制企業、個人或其他組織。
4.階段
從屬城市管理主體的從屬地位源於城市管理階段，是我國特定轉型期和城市管理初級階段的時代產物。當中國城市發展到成熟階段，各個主體的地位會在同壹個平臺上，自然不會有核心與從屬之分。
第五節各類城市經營主體之間的關系
首先，在城市經營初期，需要借助政府力量拉開序幕，將原本分散在城市各個職能部門的有限國有資產集中起來，統壹調度，充分發揮城市資源的有限優勢。
其次，由於處於過渡階段，政府職能與公共部門的協調只能由政府自身完成，其他非國有資本為主的經營主體不能也不可能完成這壹歷史使命。
再次，只有這種官商結合的城市核心經營主體，在城市開發建設與城市管理相銜接、市場培育之後，才能根據市場的具體情況，制定更加具體的“統壹規劃、合理布局、綜合開發”的戰略規劃、政策法規，引導和監督其他經營主體積極參與、規範運作，確保城市發展的規範有序。
最後，只有當城市管理的核心主體親自牽頭具體的市場開發和管理並獲得利潤時，下屬的城市管理主體才能看到城市管理中的公共部門蘊含著巨大的經濟利益，從而吸引和鼓勵更多的經營主體參與城市管理和開發。從Xi安高新集團新西部實業發展公司牽頭建設的1.8萬平方米的魏紫田園城市大型綜合社區、5平方公裏的長安科技產業園來看，只有這個核心經營主體才能運作市場，開展“造城運動”，承擔城市管理的核心責任。中國城市管理，第壹部分，第三章，城市管理的主題