早在今年4月2日，國務院常務會議就已經確定了深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設的政策措施。在這壹政策措施中，設立鐵路發展基金是壹個非常重要的途徑。據媒體報道，有關方面希望“拓寬建設資金來源，吸引社會資本投資，使基金總規模達到每年2000億至3000億元”。事實上，早在2013年初，時任鐵道部部長盛光祖就表示，爭取盡快設立國家鐵路發展基金，積極搭建平臺，吸引社會和民間資本投資鐵路。
按照設想，設立鐵路發展基金的目的是為了吸引更多的資金投入鐵路建設。從目前鐵路建設的進度來看，資金問題壹直是困擾鐵路投融資的難題。以2014為例，會議指出，今年全國鐵路預計投產6600公裏以上，比去年增加1000公裏以上，其中國家投資近80%將投向中西部地區。
政府設立基金為某項投資籌集資金，這並不是什麽新鮮事，也不是中國特有的現象。壹定程度上借鑒了國外信托基金的做法——比如美國也有高速公路信托基金和航空信托基金，為高速公路和航空發展籌集資金。這些特別信托基金壹般指“受法律限制，適用於指定項目和指定用途”，其主要收入來源是壹些特定的特別稅收。以美國為例。在1995中，150多種信托基金在政府預算中占聯邦總收入的近40%，而在1950中，信托基金的比例不到10%。
為什麽特別信托基金增長如此之快？至少從美國的歷史來看，與壹般稅收相比，特別信托基金具有減少預算分配不確定性、降低財政赤字和使用者費用的優勢。但在我看來，最重要的優勢在於用戶付費的原則，會讓資金的使用更有效率。
因為信托資金只向特定的人募集，用於特定的項目，充分體現了“誰受益誰付費”的原則。在沒有專項資金的情況下，就會出現搭便車或者窮人補貼富人的情況。以鐵路為例。在此之前，中央政府在全國範圍內征稅修建鐵路，這意味著那些沒有鐵路的地區或不乘坐鐵路的人為乘坐鐵路的人買單。考慮到近年來鐵路投資逐年增加，鐵路收入卻在下降，很多線路的收入不足以維持其運營成本。如果在此基礎上大規模建設鐵路，更有可能的是鐵路由政府補貼；考慮到近幾年開工的項目大多是高鐵，這就意味著會出現低收入者補貼高收入者的不合理現象。
為什麽美國有這麽多特別信托基金？“誰受益誰付費”的問題很大程度上是通過用戶付費來解決的。20世紀六七十年代，美國通過高速公路信托基金解決了資金的分配問題，使高速公路建設在全國範圍內以更高效的方式運作。那麽，中國的鐵路發展基金能否像美國高速公路信托基金壹樣載入史冊呢？
我們先來看看鐵路發展基金的來源。根據媒體披露的鐵路發展基金方案，2014年和2015年，鐵路發展基金計劃共籌集4000億至6000億元，每年2000億至3000億元，其中包括中央財政資金(中央預算內資金200億元，車輛購置稅15億元，鐵路建設基金400億元)。從這個資金來源來看，其實我們說的鐵路發展基金和美國的特別信托基金是不壹樣的。美國的專項信托基金主要靠用戶付費，而中國的鐵路發展基金更像壹般意義上的私募股權基金(PrivateEquity，簡稱“PE”)，即專門為壹項投資而籌集資金，與用戶付費關系不大。
當然，通過PE融資也不錯。之所以在現代社會的各個領域都能看到PE，是因為它相對於傳統的間接融資，也就是銀行融資，確實具有專業優勢。首先，私募股權投資有助於降低投資者的交易成本，提高投資效率。私募股權投資基金作為壹種集合投資方式，可以在眾多投資者之間分攤交易成本，使投資者共享規模經濟和範圍經濟。其次，私募股權投資有利於解決信息不對稱帶來的逆向選擇和道德風險問題。投資活動中往往存在嚴重的信息不對稱，從投資前的項目選擇到投資後的監督控制，各個環節都普遍存在這種信息不對稱。私募股權投資基金作為專業的投資中介，可以有效解決信息不對稱帶來的逆向選擇和道德風險問題。最後，私募股權投資可以充分發揮風險管理的優勢，提供增值。私募股權投資基金采用集合投資模式，通過投資不同階段的項目和不同行業的項目來分散風險。因此，投資者不僅可以享受成本分攤的收益，還可以通過私募股權投資基金作為投資中介，分享分散投資風險的收益，從而獲得增值。
但是，中國鐵路建設發展基金能起到這樣的作用嗎？我覺得很難。據媒體報道，全國鐵路發展基金將采取封閉式公司基金的形式(暫定15)，由政府委托鐵路總公司作為主發起人，聯合全國社保基金理事會等高信用機構設立。其中，鐵路總公司是基金公司的普通股股東，作為中央財政資金的出資人代表；其他投資者為基金公司優先股股東，不參與基金公司的日常經營管理。假設其他投資者不能參與基金的日常管理，那就說明這個基金和之前的銀行貸款或者債券市場融資沒有太大區別。唯壹不同的是，債券市場融資和間接融資的期限較短，而鐵路建設基金可以長達15年。
更重要的是，見諸報端的方案還指出，“鐵路發展基金主要投資於國家規定的項目，社會投資者不直接參與鐵路建設和運營，但確保獲得穩定合理的回報”。世界上不存在只有“穩定合理回報”而沒有風險的投資，甚至銀行貸款都有可能形成壞賬。從這個角度看，以“穩定合理回報”吸引公共投資的鐵路發展基金，本質上是貸款，而不是投資。
能否得出結論，“鐵路發展基金”不是國外常見的專項信托基金，也不是市場上常見的私募基金，而是以基金的名義進行的長期貸款。那麽，它能否擔負起鐵路建設發展的重任呢？